数据二十条解读④：如何分配数据要素收益？向数据价值和使用价值创造者合理倾斜

21世纪经济记者 郭美婷 王俊 李览青  南财全媒体记者 吴立洋 北京、上海、广州报道 

数据基础制度建设已然成为当下以及未来最热门的社会公共命题之一，12月19日“数据二十条”——《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“《意见》”）释出，作为我国首份专门针对数据要素的基础性文件，其为我国数据要素市场建设起到“指南针”的作用：从总体要求、建立数据产权制度、建立数据要素流通和交易制度、建立数据要素收益分配制度、建立数据要素治理制度和保障措施六个维度提出具体意见。

本篇解读将聚焦数据要素分配，《意见》强调了市场在数据流通中占主导的作用，要求“扩大数据要素市场化配置范围”；在初次分配阶段，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜，在二次分配、三次分配阶段，重点关注公共利益和相对弱势群体。

在对产权制度、流通交易规则做出规范后，《意见》对“分配”也指明了方向，要求完善数据要素市场化配置机制，扩大数据要素市场化配置范围和按价值贡献参与分配渠道。

“数据要素市场包括三个方面：生产、流通、分配。分配作为市场的一部分，首先要实现市场性分配，再来谈再分配。”对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心主任许可解释称，市场分配即通过市场的方式建立一套公平高效的、激励与规范相结合的分配机制，因此要由市场评价按价值分配。

此次《意见》提到的扩大数据要素市场化配置范围和按价值贡献参与分配渠道，华东政法大学教授、数据法律研究中心主任高富平解释称，“扩大数据要素市场化配置范围”指的是引入更多方式的市场机制，让市场在数据流通中起到主导作用，以市场化的方式运作。而扩大“按价值贡献参与分配渠道”，则指不要单纯地依赖资金、劳动等，要把数据“无形价值”的贡献计算出来，参与分配。

《意见》在数据交易的部分提及“严格限制数据交易所数量”，高富平认为，这都传递了一个信号——除了数据交易所外，场外的交易生态，同样被认为是数据要素市场化应有的运作模式。数据交易应当是多种形式的。

在北京师范大学法学院博士生导师、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括也指出，这是要最大范围的扩大各类数据要素市场化配置的覆盖面，也就是说除了特定类型的数据要素之外，最大限度按照市场化配置规则来处理相关的数据流转利用方式，让尽可能多的数据要素、数据资源投入到市场化配置的范围之内。

“按价值贡献参与分配渠道，就是通过各种创新性的数据资源应用和价值分配落地方案，让更多的主体在数据流转，利用当中的各个环节，能够根据自身的价值贡献获得价值的实现，丰富和扩充价值分配、价值共享的实现方案。”吴沈括指出。 

具体来看，如何进行分配？国家发展改革委负责人答记者问时指出，在初次分配阶段，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜，在二次分配、三次分配阶段，重点关注公共利益和相对弱势群体，防止和依法规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等各类风险挑战。

初次分配阶段，意见提出探索个人、企业、公共数据分享价值收益的方式，建立健全更加合理的市场评价机制，促进劳动者贡献和劳动报酬相匹配。推动数据要素收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜，确保在开发挖掘数据价值各环节的投入有相应回报，强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向。

个人数据如何确权，个人如何参与分配是数据要素市场建设中备受关注的话题。《意见》在产权和流通交易的章节分别提出“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度”，“推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据市场自主定价”等要求。

在价值分配方面，许可认为《意见》更为强调的是推动数据要素收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜。个人并非是数据价值的创造者，个人数据仅仅只是与个人相关，但个人没有创造数据的价值。因此，此处更多体现的是对于数据价值创造和价值实现激励导向。

高富平认为，个人信息数据的经济价值缘何而来值得思考，个人信息数据往往只有在汇集一定数量，归集、打标签，方具备经济价值，但这更多体现的是企业的劳动成果。《意见》提出探索个人、企业、公共数据分享价值收益的方式，但在高富平看来，市场如何评价和衡量个人的贡献尚有难点，有一定理想化的色彩，承认了各方都应获利，但真正落地还有许多现实困境。

《意见》通过分红、提成等多种收益共享方式，平衡兼顾数据内容采集、加工、流通、应用等不同环节相关主体之间的利益分配。

许可认为，这意味着传统的通过产权来确定的权益分配观念意见被新型的共享思维取代了。“原先各方只有对数据享有权益，才能形成所谓的数据收益分配。但分红和提成并不是物权法下的收益分配方式，这是一种合同的方式。这说明，即使在数据产权仍然不清的情况下，也不影响各方共享收益。”

数据要素市场治理是市场体系建设中的重要组成部分。《意见》还提出建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式。

在政府数据治理方面，要求强化分行业监管和跨行业协同监管，建立数据联管联治机制，建立健全鼓励创新、包容创新的容错纠错机制。建立健全数据流通监管制度，制定数据流通和交易负面清单，明确不能交易或严格限制交易的数据项。

并且，在落实网络安全等级保护制度的基础上全面加强数据安全保护工作。

企业也需承担数据治理责任。《意见》鼓励推行面向数据商及第三方专业服务机构的数据流通交易声明和承诺制。严格落实相关法律规定，在数据采集汇聚、加工处理、流通交易、共享利用等各环节，推动企业依法依规承担相应责任。 

反垄断与反不正当竞争被强调，政府要加强重点领域执法司法，依法依规加强经营者集中审查，依法依规查处垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中行为。企业则被要求不得利用数据、算法等优势和技术手段排除、限制竞争，实施不正当竞争。建立健全数据要素登记及披露机制，增强企业社会责任，打破“数据垄断”，促进公平竞争。

在数据产权制度的章节中，《意见》提出，鼓励探索企业数据授权使用新模式，发挥国有企业带头作用，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权，共同合理使用数据，赋能中小微企业数字化转型。这是鼓励国企、行业龙头企业、互联网平台企业带头通过合规流通途径，为市场提供高质量的供给数据。

“部分互联网头部企业实现了对大规模数据的持有与积累，进而产生数据垄断、数据歧视等问题。对此，应以反不正当竞争法和反垄断法为基础，与网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等与数据相关的法律法规构建衔接机制，遏制数据不正当竞争与反垄断行为，保护数据安全。”南开大学法学院副院长、数字经济交叉科学中心研究员陈兵称。

《意见》还强调协同治理作用。鼓励行业协会等社会力量积极参与数据要素市场建设，支持开展数据流通相关安全技术研发和服务，促进不同场景下数据要素安全可信流通。建立数据要素市场信用体系，逐步完善数据交易失信行为认定、守信激励、失信惩戒、信用修复、异议处理等机制。畅通举报投诉和争议仲裁渠道，维护数据要素市场良好秩序。加快推进数据管理能力成熟度国家标准及数据要素管理规范贯彻执行工作，推动各部门各行业完善元数据管理、数据脱敏、数据质量、价值评估等标准体系。

上海市国际贸易促进委员会副会长、上海国际经济贸易仲裁委员会（上海国际仲裁中心）副主任马屹表示，数据交易有别于传统交易，数据交易具有产品新颖、交易模式前沿的特点，对于产品的交付与定价、交易是否合法合规合约的识别，都需要专门的知识储备。与此同时，数据交易目前也存在法律规定滞后、市场规则不完善的客观问题，再加上数据流通的跨国性、数据交易市场主体之间的联系性等特点，对数据交易的争议解决程序的专业性、效率性、保密性和安全性都提出了很高的要求。

马屹认为，《意见》提出要畅通举报投诉和争议仲裁渠道，维护数据要素市场良好秩序，要加强争议解决等理论研究和立法研究，推动完善相关法律制度，这为构建数据交易争议解决法律机制，特别是运用商事仲裁机制解决数据交易纠纷提供了发展空间。