“数据二十条”出炉：平台企业带头与中小企业双向公平授权，培育数据要素流通和交易服务生态

21世纪经济报道记者 王俊 李览青 郭美婷 南财全媒体记者 吴立洋 北京、上海、广州报道

重磅文件释出，我国首份专门针对数据要素的基础性文件“数据二十条”——《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）发布，《意见》将对我国数据要素的发展起到“指南针”作用：从总体要求、建立数据产权制度、建立数据要素流通和交易制度、建立数据要素收益分配制度、建立数据要素治理制度和保障措施六个维度提出具体意见。

在数据产权制度方面，对公共数据、企业数据、个人数据的使用分别做出了安排：企业数据方面强调要发挥国有企业带头作用，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权。个人数据要求按照个人授权范围依法依规采集、持有、托管和使用数据；探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制。

数据流通与交易方，《意见》对数据产品定价提出“数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据市场自主定价”的模式；要求统筹构建规范高效的数据交易场所，严控交易场所数量，出台数据交易场所管理办法；培育交易服务的生态体系，包括数据商和第三方服务商等。

一直以来，数据要素的权属及其确立规则的不清晰，是影响数据要素流通交易的制约因素。

这次《意见》中提出了数据权属的三权结构性分置。要求建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。

上海数据交易所研究院院长、复旦大学管理学院教授黄丽华解释称，数据资源持有权体现了对数据资源持有者的权益保护，既是对数据控制事实状态的确权承认，也反映了促进国家数据资源登记汇总和强化数据分类分级保护的公共利益。数据加工使用权是包含加工权、使用权的复合权益。数据产品经营权是包含收益权、经营权的复合权益。

她认为《意见》认可了数据以“产品”形态流通的行业实践，认识到通过数据产品化，可以将劳动、资本等生产要素附着在数据要素上，提供更高质量的数据要素供给。此外，三权分置淡化了所有权，因此，相应的用益权也就不必去过分强调了。

《意见》分别对公共数据、企业数据、个人数据的使用做出安排，要求推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易。

具体来看，在公共数据方面，《意见》鼓励公共数据对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。

对于企业数据，《意见》提出，鼓励探索企业数据授权使用新模式，发挥国有企业带头作用，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权，共同合理使用数据，赋能中小微企业数字化转型。支持第三方机构、中介服务组织加强数据采集和质量评估标准制定，推动数据产品标准化，发展数据分析、数据服务等产业。

如何理解龙头企业、平台企业与中小微企业的双向公平授权。华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕表示，目前对于双向公平授权，现有的法律机制主要从反垄断和反不正当竞争两个角度进行平衡，前者依托于“必要设施”等概念，一旦构成法律意义上的必要设施，则企业的相关数据需要强制开放，以实现充分竞争；而后者旨在保护正常竞争秩序和先行探索者的合理利益，例如当前很多企业在自身网页中设置Roberts协议，其他企业可以爬取网页信息，但必须遵守合理协议的要求和规定，否则就可能涉嫌不正当竞争。

马颜昕认为，不管是反垄断还是反不正当竞争，最终都是要实现市场的充分、合理的竞争，既不能让大企业实行垄断，限制竞争，也不能任由小企业无序搭便车，要让双方在创新、发展的基础上获得应有的回报。

个人数据的确权一直以来备受关注，个人信息的保护与数据流通之间存在一定张力。《意见》要求建立健全个人信息数据确权授权机制，强调“知情同意”的数据治理模式：对承载个人信息的数据，推动数据处理者按照个人授权范围依法依规采集、持有、托管和使用数据，规范对个人信息的处理活动，不得采取“一揽子授权”、强制同意等方式过度收集个人信息，促进个人信息合理利用。

华东政法大学教授、数据法律研究中心主任高富平提出了担忧，个人和企业对数据的持有，既可能由此激励相关主体创造数据价值，也可能会给数据的获取、流通和利用造成阻碍，在实践中将会产生怎样的效果，还有待进一步观察。

近年来，数据交易所建设如火如荼。数据交易所主要提供数据资产、数据合规性、数据质量等第三方评估以及交易撮合、交易代理、专业咨询、数据经纪、数据交付等专业服务，是数据流通交易中的关键硬件建设。

据统计，七年以来我国建设的数据交易所已近40家，却仍未有一家数据交易所探索出一条成熟可推广全国的交易模式与架构。

“当前数据交易场所发展的核心问题是如何处理好场内与场外交易的关系。”马颜昕告诉21世纪经济报道记者，现如今大量数据交易都是在场外进行的，其背后的原因是真正拥有数据、掌握数据主动权的市场主体，往往更倾向于自己独立完成，掌握主动权，而不需要在交易所的平台。他表示，要改变当前的状况，还是要回到《意见》中提出的“发挥国有企业带头作用，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权”，同时，让交易所间进行探索与竞争，做大做全。

此次《意见》强调“统筹构建规范高效的数据交易场所”，将交易场所分为四类，即国家级数据交易所、地区性交易机构、行业性交易机构以及场外交易机构。要求统筹优化数据交易场所的规划布局，严控交易场所数量。出台数据交易场所管理办法，建立健全数据交易规则，制定全国统一的数据交易、安全等标准体系，降低交易成本。

对于多类型的数据交易所，《意见》要求：突出国家级数据交易场所合规监管和基础服务功能，强化其公共属性和公益定位。规范各地区各部门设立的区域性数据交易场所和行业性数据交易平台，构建多层次市场交易体系，推动区域性、行业性数据流通使用。促进区域性数据交易场所和行业性数据交易平台与国家级数据交易场所互联互通。

马颜昕认为，数据资源具有跨区域性和流通性，想必所有数据交易所都不会安于区域性定位的现状，未来就是比拼谁的制度设计更完善，谁的交易模式才是未来，市场会给出自己的答案。

值得注意的是，《意见》释放出数据要素市场建设中的许多新商业机会。

在数据产权的章节中，《意见》提到支持第三方机构、中介服务组织加强数据采集和质量评估标准制定，推动数据产品标准化，发展数据分析、数据服务等产业。

马颜昕表示，数据领域存在以下两方面特点：一是技术性创新性强，需要大量专业性主体介入；二是数据碎片化，交易成本较高。因此，第三方机构和中介组织的加入可以提升专业性和效率，降低交易成本。具体而言，可以协助进行合规性审查，降低交易风险；实现产品标准化，便于数据流动的实现；还可以将不同数据融合增值为新产品，提供数据开发、交易到使用的一条龙服务。

在个人数据的部分，提出要探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制。

马颜昕告诉21世纪经济报道记者，个人信息采集和利用实践中，单个的数据价值不大，需要大量数据集合形成大数据才具备价值，这也就意味着对于个人数据的利用必然需要对巨量数据进行系统性采集、分析和使用，由此也诞生了两个显著的问题，一是由于每个个人数据在整体数据中占比太小，损失往往也相对有限，因此每个个体进行个人信息权益维权的边际成本远大于边际收益，二是当每个个体拥有单独的信息决定权时，会极大增加企业市场主体获得整体大数据的交易成本，阻碍信息的流动。

因此，无论是从解决个体碎片化维权难题的角度，还是从推动市场开发利用的角度，都期待通过个人信息信托的“受托者”来代表个人利益，将零散的个人变成集中的主体，行使其权利，实现个人信息安全和利用的平衡。

不过，高富平对个人数据信托持保留意见，“将数据授权交由他人管理经营，最终分得的或许是薄利，并且是否有可行性，还待观察。”

此外，《意见》明确了培育交易服务的生态体系（包括数据商和第三方服务商），是加快培育数据要素市场不可缺少的重要组成部分。其中，第一类数商是指数据商，对应于我们所提的数据产品供应商和中介增值服务商等，可以有行业性的数据商，也可以是专业化的数据商。第二类数商是指围绕着数据资源化、产品化、资产化进程以及流通交各个环节中的第三方服务商，列举出了11类专业化的服务商。

根据《意见》这11类专业化数商包括：数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等第三方专业服务机构。