厦门经济特区数据条例征求意见：健全公共数据资源体系，探索对台数据跨境流动

21世纪经济报道 记者郭美婷 实习生罗天恩 广州报道

为规范数据处理活动，保障数据安全，加快数据要素市场培育，推动数字经济发展，厦门市司法局近日就《厦门经济特区数据条例（草案征求意见稿）》（下称《条例》）公开征求意见。

在公共数据资源体系的建立上，《条例》明确建设基础数据库和专题数据库，探索建立数据融合开发机制等。同时，《条例》要求培育公平、开放、有序、诚信的数据要素市场，探索设立专门的信用数据产品和服务交易板块，以及数据银行及相关机构，鼓励个人或企业自愿地将其数据依法提交到数据银行，由数据银行依法进行存储、管理、经营和处理。

此外，《条例》还体现出了极强的地方特色。在数据跨境制度上，《条例》提出了探索对台数据跨境流动制度设计，开展对台数据出入境制度性对接。

作为经济特区，厦门正在加快数字经济发展的脚步。

今年5月，厦门市政府印发《2022年数字厦门工作要点》，今年数字厦门建设将把数据汇聚共享和开发利用摆在更加突出位置，围绕智治、兴业、惠民三大方向，加快推进数字政府、数字经济、数字社会建设。

“本次《条例》正是承接厦门数字建设而出台。”浙江垦丁律师事务所律师李晋沅向21世纪经济报道记者介绍。

《条例》囊括了“数据资源”“数据要素市场”“数据安全”“应用与发展”等七个章节共五十九条。其中，“数据资源”一章占据了近三成的篇幅。

《条例》明确，公共数据包括政务数据和公共服务数据，非公共数据则指公共服务组织收集、产生的不涉及公共利益的数据，以及政务部门、公共服务组织以外的自然人、法人和非法人组织开展活动所收集、产生的各类数据。

在李晋沅看来，《条例》区分上述两类数据，且未以专章规定个人数据，亦未明确数据权益，其做法较为符合当前数据开发和利用的阶段。同时，该《条例》也体现出了极强的地方特色。例如在《条例》关于数据跨境制度探索一条，提出了探索对台数据跨境流动制度设计，开展对台数据出入境制度性对接。

聚焦数据资源，《条例》提出建立健全公共数据资源体系、设立公共数据资源平台、公共数据资源目录，明确公共数据资源管理机构，以及公共数据的采集、管理、分类、共享、开放等。

其中，《条例》第十三条提出建设统一的人口、法人、自然资源和空间地理、信用、电子证照等基础数据库，以及专题数据库。

北京师范大学互联网发展研究院院长助理、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括认为，基础数据库和专题数据库首先解决的是公共数据的来源问题，扩大公共数据资源池，丰富公共数据的应用场景，并提供匹配的数据资源。

李晋沅则从数字政府建设发展的角度分析，认为该过程长期存在数据孤岛的问题。从大一统的超级智慧城市到以数据资源管理局牵头协调等多种模式，各地都做了多种探索，而此次厦门《条例》中提出的数据库是另一种有效探索。

“此举一方面避免了重复建设；另一方面，统一数据归口也能够保证公共数据在收集和共享的两端得到安全保障。无论输入还是输出的公共数据，数据的规范性和模块化都将得到保障，极大便利公共数据的申请，提高公共数据的共享化程度。”李晋沅说。

同时，《条例》对公共数据质量管理亦提出要求，应加强数据质量事前、事中和事后监督检查，实现问题数据可追溯、可定责。

据吴沈括介绍，公共数据的质量包含准确性、及时性和完整性三方面，这也是提高公共数据质量水平的三个努力方向。

“可从树立数据质量管理意识、优化数据治理架构、订立数据质量标准、优化数据管理工具、规范数据发布流程、加强数据开放的自动化程度几点提高数据质量。”李晋沅归纳。

此外，《条例》还提出了探索建立数据融合开发机制，鼓励自然人、法人和非法人组织在市大数据主管部门组织建设的安全、可信的环境中，开展公共数据和非公共数据深化融合与开发利用。

吴沈括分析，数据融合开发的实质是提高数据资源的使用效率，特别是提高数据的重复利用率，目的是汇聚不同来源的数据资源，进一步形成数据价值。因此，在融合开发过程中，需要特别注意私营部门和公共部门在数据利用规则上所存在的差异，应让不同来源、行业、部门各自的数据处理规则得到完整的遵循和保留，也即保有数据融合各方主体原有的依法权益。在合法的基础上，激发各参与方的能动性和积极性。

李晋沅则认为，此举是鼓励更多的社会技术和力量参与到数据开发过程中，以更好地适应市场经济运行规律。首要考虑的是保障数据安全和国家安全，确立对各参与主体的审核标准，其次，关注参与主体的融合度，避免出现国有数据资产流失及由此延伸出数据资产垄断等现象。

除对公共数据管理做出具体规定外，《条例》还明确了数据要素市场建设目标，提出培育公平、开放、有序、诚信的数据要素市场，探索建立资产评估、登记结算、交易撮合、争议解决等市场运营体系，促进数据要素依法有序流动。

其中，第三十七条提出，支持信用数据按照国家和省的有关规定进行市场化开发与运用，探索设立专门的信用数据产品和服务交易板块。吴沈括认为，这是《条例》制度设计的亮点因素之一。

“在数字经济的背景下，信用数据的需求旺盛，然而这类数据在供给侧的发展尚不充分。《条例》能够关注到这一点并作出专门的规定，是对市场需求的深度认识和即时回应。”吴沈括说。

此外，“数据银行”的概念也在《条例》中被提及：探索设立数据银行及相关机构，鼓励自然人、法人和非法人组织自愿地将其数据依法提交到数据银行，由数据银行依法进行存储、管理、经营和处理。探索建立数据的知识产权保护制度。

李晋沅解释，“数据银行”目前仍是一个概念，抛开区块链、联邦计算等技术层面的需求，从法律层面看，“数据银行”的实现更大的难点在于数据确权和信任背书。前者由于提交给数据银行的数据属于自然人、法人和其他组织，在当下数据权属尚存在法理争议时，此举或有待商榷。而后者关乎如何最大程度地保障关键数据安全和国家安全。

“首先应该承认，数据银行作为外来的概念，我国目前并没有实现其的生态基础，所以需要更大的公共投入和激励举措。”吴沈括表示，可以想见的难点在于，对数据提供方（包括企业和个人）的激励，以及数据银行相应配套规则的设计等。