中国共享经济规制研究报告：近五年网约车诉讼逐年递增，司法重点逐渐转移

21世纪经济报道见习记者 钟雨欣 北京报道

“尽管我国在共享经济领域的发展，无论是业态模式，还是法律规制，都取得了一定的成果，但是共享经济的发展仍然面临着新的机遇和挑战。”北京师范大学法学院和澄观治库联合发布的《中国共享经济规制研究报告（2018-2022）》指出，共享经济不但将继续承担创新发展、绿色发展的重任，还必须实现高质量的发展。共享经济新业态的萌生，也是对规制创新能力的再考验。

报告包括四个部分，总报告针对2018-2022年我国共享经济行业发展历程及现状、共享经济规制历程及现状、共享经济未来发展及规制趋势等方面进行了整体分析。三个分报告则针对共享民宿、网约车、共享两轮车规制进行了重点研究。

总报告指出，2018年以来，共享经济进入深度调整、逐步成熟的新阶段，政府监管力度加强，行业发展回归理性。共享经济完成了“中国化”，成功发展出一批经营稳定的本土共享经济企业，凭借互联网科技创新优势，成为了社会经济发展的新动能。疫情发生以来，共享经济在保主体促就业稳民生方面也发挥了重要作用。 

9月9日，在“中国共享经济规制报告（2018-2022年）发布会暨共享两轮车合作治理学术研讨会”上，与会专家就共享经济的内涵及外延、共享经济与租赁经济的关系、数据共享、行业规制等问题发表了意见和建议。

针对网约车规制的分报告对近五年来中央和地方政府规制依据、规制措施和相关法律问题进行了梳理。

在规制措施方面，2018-2022年，中央和地方监管机构综合运用数量控制、入驻式检查、行政约谈和行政处罚等多种手段进行规制，随着网约车规制日趋成熟，政策制定与执法之间的偏差逐渐缩小。

值得注意的是，近五年来全国网约车诉讼逐年递增，司法重点逐渐转移。2018-2022年，全国网约车一审民事、刑事、行政案件增长迅速，其中2018年、2019年、2020年较上一年度分别有69%、136%及44%的增幅。

民事案件比例最高，主要涉及保险理赔、网约车平台公司的赔偿责任、网约车平台公司与司机之间的关系等法律问题；行政案件主要涉及行政处罚、行政强制、行政许可、政府信息公开等行政行为；刑事案件涉及的罪名包括故意伤害罪、盗窃罪、抢劫罪等。报告分析指出，司法审查的重点由聚焦于应否实施行政处罚转为聚焦于如何规制，关注与网约车经营作为共享经济相匹配的规制路径。

自2021年以来，“强规制”成为主流，促进行业规范发展。此外，聚合打车平台兴起，平台模式走向多元化，相关法律法规存在一定空白，需要进一步厘清责任边界。报告指出，采取多部门联合规制、多方发力整治网约车服务乱象，是确保网约车在法治道路上规范行驶的必要举措。

报告对下一阶段网约车规制的趋势进行了分析。未来，更新地方细则，降低网约车车辆和司机准入门槛，持续优化网约车营商环境或成为大趋势。优化规制手段，降低规制成本；强化平台安全，规范数据管理；加快推进合规，严厉打击违规；关注社会公平，平衡新旧业态等应成为接下来的规制重点。

“共享两轮车能够充当城市交通的‘毛细血管’，补充完善公共交通，符合绿色低碳出行、资源共享等未来趋势。”在9日下午的共享两轮车合作治理学术研讨会上，与会专家充分肯定了发展共享两轮车的积极意义。 

同时，与会专家指出，曾经困扰共享单车行业发展的诸如企业收取用户押金、随意投放车辆等问题已经有所改观，但停放难、调度难、维修保养难等问题长期客观存在。而与共享单车相比，共享电动车的规制在各地差异较大，行业发展仍存在诸多不确定性。此外，专家们针对共享两轮车地方准入、行政收费、违章占道等热点问题进行了交流研讨。

《共享两轮车规制研究（2018-2022）》及《中国共享两轮车规制主要法律问题研究》两份报告详细分析了共享两轮车行业发展现状、规制现状，并针对目前存在的规制难点提出意见建议，展望未来的规制趋势和途径。

报告指出，共享两轮车行业已经从增量时代进入存量时代，各家企业从粗放式运营转向精细化运营。目前有多地都出台了治理共享两轮车的规范文件，但规范依据效力层级普遍较低，监管“一城一策”，且存在“九龙治水”现象。

具体而言，报告提出，共享两轮车的政府监管原则上属于地方事务，但对于行业发展的整体方向、准入等行政许可的设置和收费的合法性依据等问题应当由中央政府作出统一规定，以建构符合国内统一市场的要求。报告建议，事前许可的做法可以通过加强事中事后监管来实现科学合理的监管目标。

“以共享两轮车行业为代表的新业态，与传统业态之间存在着本质区别。探索出一条适合共享两轮车行业发展需要的规制模式，成为了当前摆在我国理论界和实务界面前的一道难题。”报告认为，应当进一步深化规制模式改革，探索出一条政府各部门之间以及政府与行业协会、企业之间合作规制的道路。

报告指出，共享两轮车是数字经济和共享经济的重要组成部分，作为公共服务的重要补充应得到大力支持。相关部门对共享两轮车的监管应当坚持包容审慎，做到规制不缺位，同时把握好规制的“度”，避免出现规制宽松软或过多过细的问题。建议相关部门在出台相关规范性文件之前对市场环境进行充分调查，破除不合理的准入壁垒或要求，充分发挥市场调控的作用，保障共享单车企业经营自主权。

同时，发挥行业协会的桥梁作用，推动企业承担主体责任和社会责任，将企业自我规制与政府规制、行业协会规制相结合，以期实现共享两轮车行业持续、稳定、健康发展。

“共享民宿发展有充分的正当性和市场基础，也受到一些合法性以及社会争议的困扰。从规制的角度，尚未建立起一套体系完整、路径清晰的规制体系，尚缺乏全国性的行业准入和管理流程。”

在报告研究团队看来，发展共享民宿有助于增加城乡居民收入、拓宽就业创业渠道、助力智慧城市建设和乡村振兴，但也面临着诸多问题，如标准化规范不足、存在安全和隐私泄露风险、加剧社区矛盾等等。

目前共享民宿行业规制的现状如何？报告整理了国家及地方层面的相关政策法规内容，在国家层面，一方面坚持“鼓励创新、包容审慎”，另一方面强化共享民宿领域监管规制和规范；在地方层面，多地政府陆续出台鼓励和规范民宿发展的文件，先行探索民宿管理办法的合法化路径。

报告总结了共享民宿面临的争议问题：一是法律性质界定存在分歧，既可被视为“经营场所”，又可被视为“租赁房屋”，缺乏统一的认定和规制标准。二是立法制度供给不足，缺乏具有可操作性的行业管理的全国性立法或法律解释。三是市场准入存在梗阻，现行准入条件流程多、要求严、门槛高，使大量潜在经营者望而却步。四是行业服务标准化有待完善，亟需进行有针对性的分类规制。五是规制主体职权分散，难以形成合力。

民宿行业不同于传统酒旅业、房屋租赁业，具有特殊性，难以简单套用现有的法律法规。报告指出，破解当前的困局，政府需要转变规制理念，进行立法和制度创新，明确共享民宿法律地位和准入规则，为共享民宿发展提供良好的制度土壤。平台企业应该注重履行主体责任，在实现经济效益的同时兼顾好社会效益。