2亿人背后的零工经济：促就业、调算法、增保障

21世纪经济报道见习记者 钟雨欣 北京报道

2013年，90后小伙董盼在大专毕业后感到职业发展空间有限，辞职到深圳成为一名外卖骑手，“骑手的工作时间自由，每天都能接触到不同的人，多劳多得，收入也不错。”今年6月，在送单间隙，他看到美团骑手App推送了一条招募无人机配送相关工作人员的通知，想到疫情期间媒体报道无人机给居民配送生活物资和核酸样本的新闻，董盼觉得自动配送会是未来的趋势，便赶紧报了名。7月，他已经正式入职成为一名实习“无人机飞手”。

外卖配送员、快递员、网约车司机、无人机飞手、共享单车潮汐工……近年来，这些新业态从业者活跃在人们的日常生活中，零工经济逐渐成为推动经济社会发展的新兴力量。据国家统计局数据，我国灵活就业人员已达到约2亿人。随着数字技术和平台经济蓬勃发展，零工市场不断壮大，一方面拓宽了就业渠道，有利于提高劳动者收入，另一方面也对社会基层治理、劳动权益保障提出了新挑战，需要社会各界合力推动零工市场健康发展。

近日，人社部、民政部等五部门发布《关于加强零工市场建设 完善求职招聘服务的意见》（以下简称《意见》），明确了加强零工市场建设、完善求职招聘服务系列重点工作。

《意见》围绕强化零工市场信息服务、强化零工快速对接服务、强化就业创业培训服务、强化困难零工帮扶服务、完善零工市场秩序维护、完善服务场地设施支撑、完善信息化应用支撑、扩大零工服务多元化供给、开展零工市场动态监测等九方面提出具体要求。

此外，人社部近日印发的《关于开展人力资源服务机构稳就业促就业行动的通知》中提到，“创新发展灵活用工服务，支持人力资源服务机构运用数字技术创新开展劳动力余缺调剂、人力资源服务外包等服务，开发灵活就业平台、参与零工市场建设，拓宽就业渠道。”

新产业催生新职业，规模化的平台用工形成了互联网零工经济。《中国共享经济发展报告（2021）》指出，共享经济发展提供了大量灵活就业岗位，在拓宽就业渠道、增强就业弹性、增加劳动者收入等方面发挥了重要作用。

与此同时，新就业形态劳动保障制度体系正加快建立以面对新挑战。去年，一系列相关文件发布，多举措加强平台灵活就业群体权益保障。

（2021年平台灵活就业群体权益保障相关举措不完全梳理）

经21世纪经济报道记者梳理发现，与2021年针对平台灵活用工领域密集的监管相比，今年以来，政策风向持续向好，强调零工市场建设对于稳就业促发展的积极作用，有利于提振市场信心。

中国社会科学院社会法研究室副主任王天玉表示，“从导向来看，去年的一系列政策偏向于治理，是一个建底线的过程。今年的政策是此前的延续，把基础打好之后，将灵活用工分得越来越细，也更有针对性。此外，对于零工在就业增收方面的作用也有更直观的肯定，明确提出创新发展灵活用工服务。从导向到具体的支持，可见我们的政策在往前走，把这个问题分析得更细致了。”

王天玉告诉21世纪经济报道记者，政府的职能也在随着形势发展而动态调整。去年主要以治理为主，发挥行政保障的机能。今年‘另外一只手’则强调了服务职能。“这是很弹性化的过程，是值得肯定的。”

据《2021年度美团骑手权益保障社会责任报告》，去年美团外卖日均活跃骑手超过100万，成为农民工就业、失业人员再就业的重要方式之一。去年9月，美团优化骑手劳动报酬规则，改进骑手收入分配机制使之与工作任务、劳动强度相匹配。灵活的工作时间和“多劳多得”的计酬方式，成为不少人选择该职业的理由。

平台新业态从业者不可避免地受到算法规制，而算法规则长期以来是“不能说的秘密”，提升算法规则公平性和透明度，有利于打开“黑箱”，更好地保障劳动者权益。去年7月，国家市场监管总局等七部门联合印发《关于落实网络餐饮平台责任 切实维护外卖送餐员权益的指导意见》，提出不得将“最严算法”作为考核要求，通过“算法取中”等方式，合理确定订单数量、准时率、在线率等考核要素，适当放宽配送时限，引起社会广泛关注。

王天玉指出，“算法取中”会渗透到很多平台，但最典型的还是外卖行业。“‘算法取中’提出之后，一是平台向社会公开算法规则，算法更透明了；二是订单履约的时间更弹性化，从严格的时间点变成时间段，减少算法给骑手带来的压迫感。”

“‘算法取中’的‘中’取在哪？这个问题目前还没有形成共识性的定论。以外卖配送为例，履约场景复杂多样，算法很难精准地计算骑手等待红绿灯、电梯等具体场景所需的时间。如何兼顾效率和劳动者权益保障，是需要各方共同探讨的问题。”

在外卖领域，去年以来美团、饿了么等主流平台曾多次向社会公布骑手配送相关算法规则，并不断进行优化调整。美团迭代“订单分配”算法策略以应对配送场景中的突发情况，一是启动“出餐后调度”试点，如遇商家出餐较慢的情况，骑手可以通过骑手App即时上报获得时间补充，试点商家可以使用终端智能硬件上报出餐情况，出餐完成后，后台再调度骑手取餐，减少取餐环节“人等餐”的现象；二是推出“主动改派”功能，当系统检测到骑手遭遇突发因素，导致承运的订单有超时风险时，骑手App会主动发起改派弹窗，骑手可自主决定接受或拒绝改派，试点数据显示，接受改派的骑手超时现象最高下降了51.79%。

此外，针对配送可能遇到的突发情况，美团建立了人工干预机制，对特殊节假日、营销活动、恶劣天气等场景进行人工补时，作为对自动算法的补充。“预估送达时间”也从原来的时间点调整为时间段，截至2021年12月已经在全国范围进行试点。

据饿了么《2022蓝骑士发展与保障报告》，平台不采用最短配送时效。短距离内所有预估配送时间不得低于 30 分钟。在地形复杂，或者交通特殊的城市，预估配送时间不得低于 40 分钟，避免过度追求时速。此外，上线“小休”功能，专送骑手需要休息时可线上报备后停止派单。

近年来，交通运输新业态从业人员劳动强度大、工作时间长、职业归属感不强、权益保障不到位等问题日益突出。交通运输部今年实施交通运输新业态平台企业抽成“阳光行动”。督促主要网约车和道路货运新业态平台公司向社会公开计价规则，合理设定本平台抽成比例或会员费上限并向社会公开发布；在驾驶员端实时显示每单抽成比例。滴滴出行、首汽约车等相关企业均作出响应，推进账单透明化。

今年6月，交通运输部公布了11 家网约车平台阳光行动开展情况。在设置抽成比例方面，滴滴出行、首汽约车、如祺出行的抽成比例为30%；阳光出行的抽成比例为29.9%；T3出行、美团打车的抽成比例为28%；曹操出行的抽成比例为 23%；万顺叫车为18%；高德合作的各主要中小平台上限为30%。

直营、专送、众包、分包……新就业形态用工形式复杂多样，且部分新业态劳动者不再将自己束缚于某一企业，而选择与多个平台建立关系，如网约车司机可以在多平台接单，难以界定用工性质。

“劳动关系认定问题背后所透露出来的是关于劳动权益保障的焦虑。”王天玉介绍，现行法对劳动的分类是“从属性劳动-独立性劳动”，分别适用劳动法和民法，形成“劳动二分法”的制度框架。互联网平台用工形式灵活多样，用“劳动二分法”来解释和规制存在一定局限。

如何填补现存的制度空白？王天玉表示，“类雇员”是从属性劳动与独立性劳动之间的过渡形态，平台用工的劳务提供者符合“类雇员”要件。构建平台用工的规范体系应立足于类雇员的定位，通过“民法做加法”的进路，在平台用工合同基础上引入强制性保障机制，包括定价与报酬保障制度、连续在线时长控制制度、职业风险保障制度、纠纷申诉及救济制度等。推动制度框架实现“从属性劳动-经营性劳动-独立性劳动”的“劳动三分法”转型，更好地保障多元化的劳动群体。

在职业伤害保障方面，王天玉指出，灵活就业原来一直以分散的形式存在，平台化之后形成了规模性的就业方式。工伤保险以劳动关系为参保前提，平台新业态劳动者往往难以参保。开展职业伤害保障试点工作，重点关注即时配送、外卖、出行、同城货运等风险较高的行业，有利于加快补齐新就业形态人员职业伤害保障短板。

此外，王天玉还强调了工会和行业协会在平台新业态劳动者权益保障方面的重要作用。“新工会法施行后，新业态劳动者被工会全覆盖。一是工会建会、入会的流程要适应数字化时代的发展，采用更灵活的方式；二是根据不同的行业性质，将相关政策细化落地，发挥维权服务职能，推动行业健康发展。”王天玉举例说，“除了维权工作之外，工会和行业协会还可以为平台灵活就业人员送温暖，比如加强外卖员在恶劣天气中的配送安全措施、设置专门的休息站、提供心理疏导服务等等。”

据悉，全国各地工会正在积极推动新就业形态劳动者工会工作向纵深发展，建会入会工作贴近新就业形态劳动者工作地点分散化、工作时间碎片化等特点，推进数字化转型，简化入会程序，实现“一键入会”“扫码入会”等。2021年8月，北京市总工会发布《北京市总工会推进新业态、新就业群体工会工作实施方案》，围绕提升党组织及工会组织影响力、扩大工会组织有效覆盖、有效解决急难愁盼问题、推动维护合法权益4个方面，提出了10项措施。截至目前，北京市累计发展新就业形态劳动者会员超30万人。