新《反垄断法》8月1日实施 多项创新制度入法

21世纪经济报道记者 王俊 实习生 秦科 北京报道

被视为“经济宪法”的反垄断法在实施十四年后完成了首次修订。

2022年6月24日，第十三届人民代表大会常务委员会第三十五次会议审议通过《关于修改中华人民共和国反垄断法的决定》，新《反垄断法》将自2022年8月1日起施行。

近两年，随着执法力度加强，反垄断这个概念逐渐“飞入寻常百姓家”。反垄断法的修订自启动至落地已逾两年，由于牵涉各方利益，受到广泛关注。

参与反垄断法修订工作的中国社会科学院大学竞争法研究中心执行主任韩伟表示，修订过程中是否增加“鼓励创新”立法目的，如何回应数字经济发展，如何体现公平竞争审查制度，垄断协议的安全港设置以及纵向垄断协议的规制逻辑等问题，均为讨论热点。

本次反垄断法修订，公平竞争审查制度、经营者集中分类分级审查制度、安全港原则入法，检察院可提起反垄断民事公益诉讼，均是创新的制度设计。接下来，新《反垄断法》如何在实务中保护市场公平竞争值得关注。

我国反垄断法的修订工作自2019年启动，市场监管总局于2020年1月发布《〈反垄断法〉修订草案（公开征求意见稿）》，2021年10月19日，反垄断法修正草案首次提请十三届全国人大常委会第三十一次会议审议。今年反垄断法修订工作提速，草案二次审议稿较为完善，因此二审即通过。

反垄断法修订过程中，是否将“鼓励创新”纳入立法目的一直是争议焦点。

有声音认为这是表明支持创新的态度，回应了数字经济发展；而有的观点则认为反垄断的立法主旨应以维护竞争机制为核心，不宜过度分散，还有声音指出，”鼓励创新”可能制造大型公司躲避反垄断审查的空间……

南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授，中国新一代人工智能发展战略研究院特约研究员陈兵认为，虽然在如何把握创新在反垄断法中的定位以及效用，没有达成一致。但是“鼓励创新”像是预留在法律中的接口，正如在制订反垄断法时将行政垄断纳入，也留了接口，不排除在接下来发挥的更大作用。

对于行政垄断，本次反垄断法修订中，公平竞争审查制度得以落实。国家建立和实施公平竞争审查制度，规范政府行政行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，为今后政府的市场经济行为划出“红线”。

反垄断相关制度在平台经济领域中的适用规则是本次修订风暴眼。

平台经济领域的反垄断无疑是近年来社会的焦点话题。一些大型平台经营者滥用数据、技术、资本等优势实施垄断行为、进行无序扩张，导致妨碍公平竞争、抑制创业创新、扰乱经济秩序、损害消费者权益等问题日益突出，亟待法律回应。

新《反垄断法》还在总则部分增加第九条，要求“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。”此外，还在“滥用市场支配地位”章节，增加第二十二条第二款，规定“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。”体现对于平台经济发展的关切和回应。

陈兵表示，反垄断法除却关注平台经济，其更致力于建立公平有序的市场竞争环境，树立市场化法治化的原则，强化竞争政策基础地位。修订反垄断法更是国家反垄断执法司法常态化的体现，是经良法行善治的必由之路。

经营者集中分类分级审查制度入法是本次修订的创新设计。

新反垄断法第三十七条国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查，提高审查质量和效率。

在草案一审稿中，相关规则设计为“国务院反垄断执法机构应当依法加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查。”引起了广泛争议，不少声音指出作为基础法律对此要求过于具象。

最终修订则引入了分级分类审查的概念。 

“分类分级是近年平台经济治理领域备受关注的一种思路，但在反垄断法领域，特别是经营者集中反垄断审查角度引入这一提法还比较罕见。分类分级突出了经营者集中交易主体或交易的某些特性，基于这些特性可以更有针对性地设计辅助规则、调整分析方法、配置执法资源，进而提升执法质量和办案效率。”韩伟告诉21世纪经济报道记者。

大成律师事务所高级合伙人邓志松在实务中已经感受到水温的变化：“从今年年初开始，国家反垄断局已经开始要求我们在提交经营者集中申报时注明是否涉及平台企业，这表明国家反垄断局已经开始对经营者集中案件进行分类、重点审查。除了平台企业，涉及金融、传媒、科技、民生等领域的企业，也可能各自成类，并可能按照企业营收规模或其他指标，实行分类、分级、重点审查。”邓志松表示。

不过，对于该创新的制度设计，其可行性以及实践执行有待考证。21世纪经济报道注意到，在本次十三届全国人大常委会第三十五次会议对反垄断法修正草案二审稿的分组审议中，江小涓委员提出，经营者集中分类审查是反垄断法中很正常的做法，但建议对“分级”审查再作斟酌，因为分级审查会使地区出于自身的某些考虑，出现一些不合理的监管行为。

韩伟也表示，该制度建设过程中，应警惕竞争与管制混同，确保特性与共性协调，维持反垄断执法的统一性和稳定性。从申报环节来看，一方面，提高申报门槛，降低政府与市场压力。另一方面，引入交易额门槛，应对平台经济发展。审查环节而言，一方面，基于特定行业与领域，设计特殊规则、合理分配执法资源，以及完善执法部门内部的相关知识管理体系；另一方面，充分释放地方优质执法资源，基于特定标准适当分流简易案件。

“安全港”制度设计是本次反垄断法修定中的创新。修正草案一审稿中首次从立法层面确立安全港制度。

“安全港规则属于一种经验法则，如果根据大量经验，市场份额低于一定标准的企业之间的横向或纵向垄断协议不会产生明显的反竞争效果，那么可以通过安全港规则给予其豁免，由此避免执法机构和企业进行复杂、成本高昂的反垄断法律、经济学和行业分析，也为中小企业发展提供更大、更灵活的空间。”邓志松解释称。

二次审议稿对“安全港”规则进行修改，其不包括竞争者之间订立的横向垄断协议。

“横向垄断协议的垄断效果相对更明显，危害也更严重。纵向垄断协议在实务和理论届都存在一定争议，更适用于用合理性原则去分析。”北京知识产权法研究会竞争法专业委员会副主任魏士廪告诉21世纪经济报道记者，“‘安全港’规则细化后，对于涉及到上下游关系的企业来说，有了更清晰的标准作指引，合规成本其实更可控了。

从企业的角度，邓志松认为，在纵向垄断协议方面提供安全港规则，确实能为企业购销活动提供更大的施展空间，并且能够提高法律确定性。

从执法角度，韩伟表示，下一步反垄断执法部门确定安全港的具体内容时，重点应该是针对反竞争效果更不确定的“灰色区域”（兜底条款）而非法律原则禁止的“黑色区域”，即在“灰色区域”中划出“白色区域”。

修订案中明确检察院可以提起反垄断民事公益诉讼的规定也具有深远意义。韩伟告诉记者，有关检察院在反垄断法律实施中的作用，在2007年《反垄断法》颁布前国内学界便有讨论，下一步应该深入研究如何通过更为具体的制度设计，实质性发挥检察院的积极作用。

今年全国两会期间，21世纪经济报道记者专访最高人民检察院检察委员会委员、第八检察厅厅长胡卫列时曾问及该问题，胡卫列表示，检察机关推动涉及垄断和不正当竞争侵害众多消费者权益类案件纳入公益诉讼新领域探索范围。接下来将发挥检察公益诉讼预防功能，探索通过民事公益诉讼检察建议，督促大型网络平台履行社会责任。充分发挥检察公益诉讼的预防功能，推动源头治理、系统治理，对于承担一定公共管理职能和重要社会责任的网络运营者、电子商务平台经营者，探索以民事公益诉讼检察建议方式督促其整改，履行社会责任。